政策支持系统
图6-2商业性矿产勘查政策支持系统框架
一、促进矿产勘查业发展的政策
矿产勘查是矿业的前沿，是基础产业的基础。我国矿产勘查行业长期以来产业属性模糊，产业地位不明确，需要对矿产勘查实施国家产业促进政策。在这方面，可以借鉴国内外矿产勘查的产业促进政策，以及其他行业的产业促进政策，如类似的油气产业政策、水利产业政策等，研究制定符合我国矿产勘查规律的产业促进政策。
(一)推进矿产勘查产业化
按照地勘体制改革的目标方向和要求，切实改变长期以来矿产勘查依赖业务系统运行的局面，推进矿产勘查产业化。明确矿产勘查作为基础产业的地位，将其从一般公益性地质工作中分离出来，纳入大矿业体系进行管理。同时要明确，国家实行优先发展矿产勘查业的政策(适度超前于国民经济发展，1 ~ 2五年计划提前)。)逐步将矿产勘查融入矿业，形成矿产勘查与生产的良性循环机制。
(2)形成合理的矿产勘查行业进入和退出机制。
制定鼓励勘查、有利于探矿权人进出的政策。同时，从政策上限制“跑马圈地”、“占而不探”现象，推进探矿权流转，不断优化各种勘查要素资源在流转中的配置。
1.商业勘查准入实行“低门槛、严监管”和“先申请后准入”的原则。
商业性矿产勘查是大型矿业的起点和生命线。主观上，探矿权人以营利和采矿为目的进行勘查；客观上，商业性矿产勘查的过程提高了一个国家土地资源的研究水平。对国家而言，商业性矿产勘查有利于国家所有者权益和资源战略利益的实现。
世界各国几乎都以特殊优惠政策鼓励商业性矿产勘查，进入门槛和进入成本相对较低。许多重要矿产国的矿业法和相关法规规定，自然人、法人和非法人可以取得探矿权，进行商业性矿产勘查活动。市场经济国家取得探矿权的主要方式是按照先申请者优先的原则(先到先得，申请以抽签方式决定)申请授予，占市场经济国家探矿权总量的95%以上。至于技术条件、资金条件、环境保护能力，并不是商业矿产探矿者取得探矿权的先决条件。因此，应该明确“低门槛、严监管”和“早期申请人优先原则”是取得探矿权的几个基本原则。个别特殊情况，采取招标方式取得探矿权。
在实施矿产勘查低准入门槛的同时，要限制“跑马圈地”、“占而不探”的现象。如果实际地质勘查工作的投入达不到法定要求，就要受到一定的限制。
2.要明确“招、拍、挂”的范围和条件
借鉴国外的通行做法，招标出让探矿权、采矿权应当有明确的适用范围:一是对石油的商业性矿产勘查可以实行招标制。第二，对于砂石等矿产资源的开发，往往采用招标拍卖制度。由于砂石土资源价值容易确定，一般情况下不设置探矿权，直接招标砂石土资源采矿权。三是对于因各种原因被没收或被原探矿权人放弃的探矿权，以及公益性地质调查中发现的特别有前景的成矿带/段，可通过招标方式确定采矿权人。这是因为这些对象都有明确的探索目标，竞争可能会很激烈，可以形成一个充分的市场。第四，对位于矿产保留区内的矿产资源探矿权转让应实行招标制度；申请国家出资探明矿产地的探矿权、采矿权。
探矿权“招拍挂”应是矿业权运作的形式之一，但不应视为唯一形式。矿产资源的勘探对所有者来说没有风险，但对探矿者来说却要承担更高的风险。所以不能像土地一样拍卖使用权。国家出资的矿产地，原勘查主体因各种原因退出、丧失或者超过法律保护期限的；采矿权可以以矿产地(如砂石、粘土等)的形式由政府拍卖出让。)在某个区块内有多个学科竞争且确实不需要地质勘探或工作量不大的地方；对空白区和工作水平差的区块，不宜实行探矿权“招拍挂”。对于政府“招拍挂”探矿权，要充分考虑矿产勘查投资者的进入，严格界定什么可以处置，什么不可以处置，尤其要防止急功近利，杀鸡取卵。要明确矿业权是投资者在矿产资源所有权的基础上通过追加投资形成的财产权，必须大力保护，对侵权者要严厉追究。
3.建立合理的探索退出机制。
商业性矿产勘查投资的目的是追求探矿权价值的高增长，从而实现勘查企业的高增长，实现资本增值。为了在矿业权的不断流转中实现回报，矿产勘查投资需要一个灵活的退出机制。鉴于商业性矿产勘查的长期性和高风险性特点，其退出机制主要依靠资本市场和矿业权交易市场。在市场经济国家，期权协议和合资经营协议是最常见的矿产勘查协议形式，是交易和转让探矿权的主要方式，也是商业性矿产勘查企业运作的重要机制。构建我国商业性矿产勘查退出机制，需要建立有形的矿业权交易市场和矿业风险创业板。
(三)推进矿产勘查企业市场化。
明确商业性矿产勘查的主体是企业，引导和推动现有矿产勘查主体完成企业化改革，在政策设计上明确商业性矿产勘查市场只对符合条件的市场主体(企业)开放，为矿产勘查市场主体企业化改革创造外部环境和条件。在推进矿产勘查的机制设计上，要“断奶”(国家不再向任何企业免费提供已探明的矿产地。新矿或生产矿替代资源基地，所有采矿权通过市场购买或自行投资勘探矿产资源)；二是要建立矿产勘查基础产业“反馈”机制(建立新的勘查补偿机制，允许矿山企业在企业成本中如实收取矿产勘查费用或购买采矿权。矿业权有偿转让收益主要用于矿产勘查)。
加快矿产勘查供求市场主体改革。首先，需要改造国有矿山企业，这些企业对矿产勘探的需求很大。由于历史原因，国有矿山企业仍是我国矿业生产的主体，矿产勘查是矿山企业整个生产过程的重要组成部分。国有矿山企业如果不形成投资勘查的投资主体，就很难形成矿产勘查的法人投资体制。第二，必须转变地质勘探单位，它们是矿产勘探成果的主要提供者。因为在计划经济体制下，我国的大部分地质工作都是由国家出资、专业的地勘单位完成的，国有地勘单位的勘探生产力应该在改革中通过市场机制盘活，包括沉淀下来的地勘信息。当务之急是真正推进地勘单位改革，地勘主业必须按照现代企业制度的要求进行产权制度改革。集中矿产勘查业优质资源，实施股权多元化改革，组建有限责任公司。支持符合条件的公司转型为股份有限公司，进而实现上市:一是地勘主业投资者必须到位，履行股东权益保护职能，将矿产勘查投资视为风险投资，追求保值增值。二是明确矿产勘查的最终产出是探矿权和采矿权，其价值形式是采矿权价格，以此来追求经济效益。第三，大力支持民营矿山企业和股份制矿业公司进入商业性矿产勘查市场。民营矿山企业是近年来我国矿业的一支重要力量，正在成为矿产勘查开发市场中一支不可忽视的力量。他们骗很多民营矿企按照规范的公司治理结构运作，非常重视企业后备资源的勘探和储备。因此，民营矿山企业的参与将有助于激发矿产勘查市场的活力，对形成真正商业化的矿产勘查市场起到积极的推动作用。
(四)建立健全地勘单位和矿山企业的财务管理制度，将探矿权、采矿权作为资产进行核算和管理。
探矿权采矿权投资是矿业生产过程中矿产品成本的重要组成部分。地勘单位在矿产勘查活动中的投资，必须按照企业财务制度的要求，进行资本化，按全成本核算。国有矿山企业目前持有的、无偿取得的可采储量，必须进行评估并作为资产管理入账；国家和地方财政今后不再免费为矿山企业提供地质成果。这些企业必须像其他市场主体一样，通过勘查投资资本化来解决自己的后备矿产资源。
(5)促进中小型勘查企业的发展。
从国外的发展经验来看，中小型原生矿产勘查公司和探矿者更适合勘查市场的发展，符合资源优化配置的要求，从而在矿产勘查市场中占据主导地位。适应生产力发展的要求，应大力促进中小型基层勘探公司的繁荣和发展。降低矿产勘查准入门槛，规定自然人、法人、非法人可以登记探矿权，开展商业性矿产勘查活动。在市场经济国家，非法人企业申请探矿权，使得市场经济国家的商业性矿产勘查工作更加活跃。此外，随着矿产勘查中投资主体和经营主体的分离，勘查中专业技术服务的需求将上升，一些地勘单位可以根据需要转变为提供技术服务的企业，应鼓励和促进包括中介服务在内的各种专业技术服务公司的发展。
二、落实促进矿产勘查的投融资政策。
根据矿产勘查的特点，提出了鼓励勘查需要制定的投融资政策。这是实现地质找矿新突破的重要支撑条件。
(一)实行法人投资制度
这是构建商业性地质工作投资新机制的核心。法人出资形式有:国家出资、企业出资、定向发行国债、股票上市募集资金等。总的原则是克服事业找矿机制，改变矿产勘查依靠国家财政资金找矿的机制。地质勘查投资者必须实行法人化，承担保值增值责任，使其真正关心矿产勘查成果。近年来，世界上正常年份的非油气勘探投资约为35亿至40亿美元。目前，中国主要矿产品的消费量占世界总消费量的20%以上。按此比例，未来5年中国非油气勘探资本总额不应低于60亿元/年。
(二)建立勘探资本市场
通过资本市场，主要是解决矿产勘查风险的分散化和社会化。没有相对完善的资本市场和金融衍生品的支持，商业性矿产勘探不可能实现快速增长。商业矿产勘查是一个资金流量大的行业，属于长期风险投资，对资本市场有天然的依赖性。国外市场经济国家的大型矿业公司几乎没有一家不是上市公司，但目前中国的矿业基本上还是现金生产模式，主要靠企业自身的现金流来支撑。如果没有矿业资本市场来化解风险，实现矿业权，商业性矿产勘查很难形成退出机制。据相关分析，商业矿产勘查依托资本市场支持的优势:一是如果商业矿产勘查的风险由全体股东承担，风险的绝对值将最小化；第二，商业矿产勘查一旦显现成效，由于资源和资本的联动，在上市公司模式下，公司的融资能力会增强，反应会灵敏。第三，当资源被充分探明，具有开发价值时，上市公司可以通过增发股份筹集项目开发资金，效率极高；第四，当控股股东或股东想投资其他行业时，可以随时退出股市，实现矿业权变现。
依靠资本市场融资，关键是对勘探项目的评估要有公信力。目前，中国仍然缺乏独立的地质学家和其他市场中介。初期可以考虑由政府组织相关地质专家批准的地质勘查项目，通过股票上市的方式筹集地质勘查资金。在发展中逐步建立和完善相关政策和中介体系。
(三)建立多种形式的投融资支持体系
探索多渠道、多方式的矿产勘查投融资支持政策。包括建立国家地质勘探基金(周转金)；建立地方财政和社会资金参与矿产勘查并享有权益的风险勘查机制；建立政府风险分担机制，为批准的勘探项目提供贷款担保或补贴。改变矿产资源补偿费安排地质勘查项目的做法，提高地方留成比例，将大部分资金作为发现矿产资源和探明储量的补贴。凡自行发现大中型矿产资源的法人企业，按其发现的矿产资源储量规模缴纳矿产资源补偿费。
在科学评估的基础上，允许企业以商业性矿业权(尚未投入开发的探矿权、采矿权)抵押贷款。为了消除商业银行对风险预期的担忧(其实风险并不大)，在实施这一政策的初期，国家可以给政策性银行分配任务。
三、落实促进矿产勘查的财税支持政策。
财税支持政策的功能主要体现在两个方面:一是降低勘探投资风险(分担风险)；二是加大勘探投入(增强投资能力)。降低勘探投资风险，通过财政补贴和税收政策鼓励和增加勘探投资。
财政支持矿产勘查的方式主要有三种:一是事业经费。为公益性矿产资源调查评价提供资金，提高全国或部分地区的地质研究水平，增加地质找矿信息，从而降低或减少矿产勘查投资者的找矿风险。二是勘探补贴。对矿产勘查项目给予补贴。补贴项目根据国家宏观调控目标和矿产资源状况确定。包括:由于国内矿产资源自然丰度差，缺乏国际竞争力，为提高国内资源自给能力给予补贴；有的为了解决老矿山的资源危机，缓解失业压力，维护社会稳定而进行补贴；有些补贴是为了支持某些领域和矿产的开发，解决特定的政治和经济目标。补贴机制是将财政资金与受补贴企业的资金按比例匹配，* * *将投入矿产勘查。如果探矿成功，他们将按照各自的比例分享权益；如果勘探失败，政府将取消补贴，以减少企业的风险损失。第三是资金投入。通过增加国有矿山和地勘单位的资本，企业将承担资本的保值增值责任。
(一)改革地质勘查收费制度
计划经济体制下，地勘费作为地质工作经费收取，实行验证制，不形成投资。地方化后，国家对地勘费的使用可分为四类:退休人员经费、经常性支出、地质勘查工作经费、10%国家资本金划转。从实践的角度来看，现行地勘费的主体部分已不再承载勘查和找矿的职能。改革名不副实的地质勘查费科目，划出经常性工作经费、公益性地质调查费、矿产勘查投资等。根据实际支出方向。改革后的地勘费制度应采用双预算法进行管理，分为经常性费用和施工性费用管理。
经常性费用主要保证某年以前退休人员的人头费用和在职职工的工资。随着地勘单位企业化的深入，职工将逐步转向社会养老保险。建设性费用主要用于公益性地质工作(即成果可以向社会公开)、普查找矿风险补贴、商业性矿产勘查有限补贴。公益性地质工作经费由国务院地质矿产主管部门一级拨款，有条件的国家地质勘查机构开业主要采取部门委托的方式实施，也要试点招标方式。普查中的找矿风险补贴主要通过政府主管部门制定的找矿指南确定补贴矿种和补贴基数，对失败项目进行核销。对具有商业开发价值的矿山，地勘单位按无形资产认定拥有优先探矿权、采矿权，采矿权可进入市场交易，并可按相关政策减免税费。
(二)建立矿产勘查风险补贴
财政资金要转化为对风险勘查的补贴和对风险较高的矿产勘查的支持。建立财政资金作为补贴，明确补贴条件，重点支持部分重要矿种、区域、矿区的重点项目。改变矿产资源补偿费安排地质勘查项目的做法，提高地方留成比例，将大部分资金作为发现矿产资源和探明储量的补贴。凡自行发现大中型矿产资源的法人企业，按其发现的矿产资源储量的一定比例缴纳矿产资源补偿费。借鉴国外做法，实施勘探补贴计划。对高风险勘查项目，由探矿者提出申请，对符合规定条件的项目，给予一定比例的补贴。普查找矿工作也可实行国家风险补贴增资制(国家风险费为总额的70% ~ 80%)，勘探失败将核销国家风险费。如果勘探成功，注册资产将移交给当地的勘探单位进行增资。这项工作的探索程度只能是基本的，直到证实异常为止。
(三)实施“矿产资源枯竭补贴”政策。
允许矿业公司将一定比例的税前收入用于矿产勘查，即国家对矿业公司投入的销售收入免征各种税收。鼓励矿业公司开发新的替代资源。实施这一制度的目的是增加勘探投入。对矿山企业在矿区深部和近外围进行勘查实施资源枯竭补贴，有利于增强矿山企业的勘查投入能力，使其逐步过渡到完全由矿山企业自行解决资源接替问题。根据相关研究结论，在世界范围内，可采储量的增加主要来自矿区深部和外围附近。这一政策对于解决我国危机矿山的接续资源问题具有重要的现实意义。
(四)实行勘查投资税前扣除制度。
矿床的勘探费用计入矿山生产成本，企业其他未成功的探矿项目的勘探费用也计入矿山生产成本。对具有找矿潜力、国家紧缺的大宗矿种，可实行双倍费用抵扣的激励政策。借鉴加拿大的做法，允许纳税人立即从“任何收入”中扣除所有勘探开发费用。无论是什么行业或个人投资矿产开发和勘查活动，用于矿产勘查和开发的收入都可以减免各种税收，并在不同时期以不同形式对矿产勘查和开发投资实行各种税收减免政策，从而有效调节社会矿产勘查投资的增长速度。甚至可以双倍扣税。比如加拿大曼尼托巴省，150%的勘探支出可以用来抵税，允许加速折旧，吸引勘探投资者进入该省。还应允许矿山企业按照油气企业的做法，按矿产品产量在税前提取矿产勘查基金，以减少矿山税收。
(5)实施分阶段降低勘探风险的方法。
根据不同的勘探阶段和社会发展的需要，许多西方国家采取了各种措施，如“全额扣除”、税收减免、担保贷款、耗竭补贴、勘探补贴等。，实现国家、个人和组织投资者和探索者的风险承担，有效激活资本市场和勘探活动。
采矿活动的风险主要集中在勘查阶段，特别是普查(初勘)阶段，采取政策措施降低风险或政府分担部分风险。第一，大部分国家可以将收入全部从前期调查支出中扣除(部分还包括开采前期的投资)，直接增加了勘探投资的收益(降低了风险)；二是美、日等国不仅实行各种抵扣，而且对批准的勘查项目进行担保贷款或提供补贴，勘查失败的予以核销，勘查成功的待矿山开发盈利后逐年偿还；第三，一些国家，如美国，也对采矿实行“耗竭补贴”制度，旨在增加勘探投资。建议我国在政策上明确放弃普查中及普查水平以下的探矿权价格。这部分价格不大，有利于普查和详查的投资者可以使用。这样，国家就可以从整个矿业的发展中获得更大的资源效益和社会经济效益。
四、支持政策鼓励勘查技术创新
地质找矿突破靠技术创新突破。新的成矿理论和找矿技术的创新研发、技术引进和推广，需要政府强有力的政策支持。
在地质矿产调查评价中，目前的方法和技术还不能满足工作的需要，如缺乏快速、廉价、高效的三维地质填图技术；物化探技术不能很好地解决深部找矿问题；分析测试技术跟不上调查评估的发展；地质观测记录尚未数字化。由于体制机制障碍，我国地质调查中科研与调查分离的现象十分普遍。对应用基础研究重视不够，现有新方法新技术不够成熟，实用性不强，地质科技成果转化率低。由于地勘队伍的地方化，地勘技术的推广应用问题日益突出。在勘探技术应用方面，野外生产第一线实际使用的仪器和方法相当落后，相当一部分物探、化探、遥感技术用户的工作安排、应用软件掌握和资料综合解释水平较低，钻井技术用户水平普遍较低，严重影响了勘探技术发挥应有的作用。
(一)加大政府对勘查找矿新理论、新技术、新方法研究的投入，引导和推动地质勘查领域的技术进步。
地质科技规划的编制和实施；开展新一轮成矿分区；促进地质科技与矿产勘查的结合；探索调动地质科技人员积极性的收入分配制度。
(二)发挥公益性地质调查和科研机构在技术推广应用中的推广和示范作用。
大力发展地质科技教育，促进地球科学与高新技术的融合，尽快缩小与世界先进水平的差距，努力增强科技进步对地质工作的支撑能力，推进地质工作现代化。通过专业结构调整和队伍能力建设，充实壮大一线技术力量，不断增强野外调查、科学研究和社会化服务能力。主要是增加技术设备维护和运行的投入。为企业提供矿产勘查技术支持服务。
(三)实施鼓励企业技术创新的政策
鼓励勘查企业技术创新和理论突破，对在找矿技术和理论上具有突破性创新意义的不同矿种、不同区域的矿产勘查项目给予税收减免和资金支持。
五、完善政府管理和服务体系
完善商业性矿产勘查管理机构和职能，加强勘查行业管理；完善以矿业权保护为核心的政策法规体系；完善基于公益性地质调查信息的服务体系；建立以规范探矿权市场为核心的市场监管体系。
(1)法律和政策支持
建立和完善商业性矿产勘查法律法规和政策的基本框架；通过矿产勘查规划的实施，引导矿产勘查的合理布局；明确商业性矿产勘查的重点区域和矿种，引导商业性勘查的投资方向。
(二)加强行业管理
政府加强行业发展和地质矿产勘查的规划、管理、指导、协调和服务，组织行业协会制定勘查市场需要的各种行业规范、技术经济标准，以及中介服务和技术服务的资质和专业标准。比如，与公益性地质工作商业性矿产勘查预算价格标准不同的，通过中介机构或直属研究机构，研究制定不同地区勘查市场价格标准，定期公布，供地方参考。与相关部门协调，改善勘探工作的外部环境。目前，勘探与土地管理部门、矿山企业、林业、农业、环保部门之间的冲突和矛盾时有发生。有必要加强政府部门之间的协调，全面改善中国的矿业投资环境。
(3)加强市场监管
政府构建勘探市场的监管和服务体系；充分利用信息技术，建立矿业权信息公开制度，建立矿业权监管信息系统，形成对政府和企业行为的有效约束机制。
(四)有效的宏观调控
从矿产勘查本身的优化配置和矿产资源在经济社会发展中的作用来看，政府宏观调控的主要目标是:一是提高国内矿产资源的有效供给；二是促进矿产资源的合理利用；第三，支持一些地方的经济发展；第四，提高国内矿业在世界上的竞争力；五是解决一些社会问题。通过制定矿产资源规划和矿产勘查规划，合理布局探矿权，引导和规范探矿权市场，形成合理的市场竞争机制。
(5)提供有效的信息服务支持。
加强公益性地质调查评价，发挥其对商业性矿产勘查的引导和规范作用，建立公益性和商业性地质工作的联动协调机制。通过全国矿产资源评价和公益性地质工作，为商业性地质工作提供了良好的找矿信息平台，降低了商业性矿产勘查的投资风险。公益工作中的商业发现依法公开出让矿产地。规范信息服务的标准和流程，搭建便捷的服务平台，提高服务效率，降低服务成本和费用。明确国家和地方公益性信息服务机构，完善各类信息服务基础设施，提供找矿信息。公益性、区域性、基础地质调查和战略性矿产勘查成果信息公告。
建立以信息服务为主要考核指标的公益性地质工作评价体系。把商业性勘查投入的跟进情况作为检验公益性地质工作成功与否的重要标志之一。加拿大和澳大利亚的经验表明，政府在地质调查方面每投入1元，就有3 ~ 4元投入商业性矿产勘查。如果发现有价值的矿藏，政府将投入1元钱进行地质调查，这将带来250元的财富。
(6)建立和完善独立的中介服务体系。
中介组织是商业性矿产勘查市场中不可或缺的中间环节。一个矿床从勘探、可行性研究和建设到生产和闭坑通常需要几十年的时间。需要有完善的相关中介服务的支持，包括法律服务、矿业权评估、储量评估、融资咨询等。发挥中介机构在建立行业规范、促进行业自律、信息咨询服务、国内外交流、技术和管理支持等方面的积极作用。