新华视点，钱去哪了？系列之十，10地方发行费涨了七倍多，公益金一半在沉睡。
2014-12-07 |瑞春|转西藏(3)
-询问彩票资金1.7万亿的去向。
新华网北京65438+2月7日电(记者杜芳、魏东华)近日，审计署对彩票资金开展了大规模审计。官方数据显示，我国开展彩票业务20多年来，发行规模已达1.7万亿元。作为动员社会力量参与福利事业和体育事业筹集的“公益金”，对其用途有明确规定——通常彩票销售额的15%用于发行费，35%用于公益金，50%用于奖金池。
彩票资金是彩票筹集的社会公益资金，应当“取之于民，用之于民”。新华视点记者调查发现，彩票发行费和公益金的使用存在较大差异，标准和去向模糊。一方面，发行费标准多年居高不下；另一方面，地方政府的账上躺着大量的公益金，有的公益金被用来盖楼、买游艇、弥补赤字。
彩票“发行费”:10涨了7倍多，操作空间不小。
民政部数据显示，截至2014年3月14，中国福利彩票自1987年成立以来累计销量已达1多亿元。记者从国家体育总局体育彩票管理中心获悉，截至今年4月，我国体育彩票发行20周年累计已达7000多亿元。按照去年3000多亿的销量，相当于每个中国人一年平均花在彩票上的钱超过200元。
据介绍，彩票发行费用于投注站返点、耗材采购、宣传营销、人员开支等。地方彩票管理机构对如何使用有一定的自主权。“随着基础设备购置的基本完成和网络电子彩票的普及，近年来，彩票发行的后续投入实际上相对减少了。”长期研究彩票资金的上海师范大学金融学院副教授李刚介绍。
然而，记者调查发现，随着彩票销量的快速增长，按规定应占彩票资金15%的发行费也大幅增加。不仅难以落实“标准随规模递减”的政策要求，而且还有“操作空间”在使用:
——标准常年不降，导致高价发行。我国一系列彩票管理条例明确提出，随着彩票发行规模和品种的扩大，可以降低彩票发行费的比例。不过，业内人士表示，由于这一要求不具有强制性，大部分彩票品种的发行费标准已经十多年没有调整过，成为“粗线条”的约束。
浙江省福利彩票发行管理中心宣传部负责人陶一新说，10年前，当地福利彩票销量为5.6亿元，现在已经达到10多亿元。记者按照不同彩票发行费率的标准计算，2013年，该省福利彩票发行费达到近18亿元。财政部数据显示，2013年，全国彩票销售额为3093亿元，而2004年还不到400亿元。据专家测算，2002年以后，主要彩票品种的发行利率基本维持在13%至15%，10年间发行费用增长了7倍多。
——采购寻租腐败频发。某上市印刷公司负责人透露，目前每张彩票背面都印有广告、游戏等图文，需要外包企业印刷。“大部分省份都是一两家公司长期印刷，通过什么渠道获取业务不得而知。”鲜为人知的是，薄型彩票的印刷和供纸业务也“惊人”。
以上市彩票印刷公司鸿博为例。2013年，其主营业务收入约为71100万元，其中印刷业务毛利率高达34%。审计机关还查明，国家体彩中心原副主任张卫华、印刷部原主任刘峰等人为增加环节、转手购买彩票高价热敏纸，造成国家彩票发行费损失2341万元。
——乱花钱，甚至“钱不能花”。被控贪污4744万元的青岛市福彩发行中心原主任王增献在任时，曾斥资2000万元购买了当时国内最顶级的豪华游艇。记者获得的广东省政府采购中心招标文件显示，2003年20110起，广东省某彩票管理中心在啤酒采购时也宣布降低招标要求，广州南沙区某食品店以988950元中标。
建政府大楼弥补办公赤字，彩票公益金一半“沉睡”
“彩票的本质是通过政府专项事业向社会筹集公益金。最终目的不是盈利，不是赌博娱乐，而是通过人们买彩票来补充公益支出。”中国政法大学财税法研究中心主任史说。福彩和体育彩票创办20多年来，我国共筹集资金310多亿元，公益金2000多亿元。这些本该“取之于民，用之于民”的公益金去了哪里？
记者了解到，按照规定，彩票中心按35%的比例上缴公益金后，怎么花是政府主管部门的事。以福利彩票为例，公益金一半上缴中央，另一半留在地方。上缴中央部分按60%、30%、5%、5%的比例分配给社保基金、专项公益金、民政部和国家体育总局；留在当地的还要用于“扶老、助残、救孤、扶贫、救灾”五类公益事业。
但现实中，一些地方公益金效率低下，或“沉睡”，或沦为“小金库”:
——“睡在账上。”截至2012年末，山东省未使用的体育彩票公益金有4.25亿元，其中4市34县占当年拨付金额的一半以上；截至2010年2月，上海市福利彩票公益金累计结余6418万元，占募集公益金总额的80%以上。
业内人士表示，地方一半的公益金“趴在账上睡觉”是普遍现象。江苏某地级市财政部门负责人表示，虽然明确彩票资金可以用来补充社保基金，但实际上“这笔钱从来没有真正用过”。“原因是这钱怎么分成了部门的权力，就算不花也不花。”
浙江省福利彩票发行管理中心相关负责人表示，留存资金往往是为了“做大项目”。一些彩票基层工作人员坦言，不乏政绩。比如优先安排本部门的专项资金，或者存起来“未雨绸缪”。
——盖楼租房。即使打着公益的旗号，资金也屡被挪用。上海市审计局的报告显示，2009年，该市用于体育场馆改造的公益金支出1643万元，但实际支出543万元用于体育场馆办公楼改造、出租屋修缮和办公设备购置，超出规定范围的支出占总支出的近三成。
事实上，用于公益事业的彩票公益金被民政、体育等主管部门用于盖楼、买车的现象非常普遍。湖北省审计厅公告显示，鄂州市民政局挪用公益金38.8万元用于办公楼建设；还有13个市、州、28个县，体育局挤占挪用公益金约178万元。
——用作办公费用。中央财经大学财经研究院院长王拥军表示，彩票公益金不应该用于平衡一般预算，但目前彩票管理制度的设计带有明显的部门色彩，变成了“哪个部门卖彩票，哪个部门受益”。部门经费不足的，由公益金补足。如湖北松滋市民政局挪用彩票公益金654.38+0.3万元用于政府性基金，荆门市民政局挪用39.8万元用于发放工资。
加快改革，避免公益金成为“小金库”
事实上，早在2001年，《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》就指出，存在彩票发行费用占比过高、彩票公益金使用范围过窄等问题。同时明确了“降低发行成本，增加彩票公益金”的改革方向。
记者在采访中了解到，“插手环节多”、“觊觎部门多”、“个人权力大”是彩票资金管理中的突出问题，各级公益金的收入往往远大于当年的支出。专家认为，这种低效的情况实际上违背了设立彩票业务的初衷。
近年来，国家体彩中心和陕西、青岛等地彩票中心多名领导落马。“在公共资金的使用上，要减少审批环节，加快资金的利用效率。”北京大学光华管理学院教授刘俏说。有专家建议，可将公益金转化为博彩税，统筹使用财力，避免截留。
石建议，还应加快事业单位市场化和管办分离改革，使彩票业务与行政部门脱钩。据了解，在彩票发行管理中，“一把手也是官商，掌控上亿资金”是资金管理失败的重要原因。随着销量的快速增长，彩票管理机构和运营机构之间的矛盾日益突出。
专家建议，在改革中，可以专门针对彩票行业立法，成立从部门中分离出来的监管委员会，依法监管；资金的分配也要纳入国家预算，保证专项的充分使用，避免形成部门结余。国家行政学院经济学部主任张占斌认为，彩票资金需要提高绩效。“如果监管制度过于宽泛或者存在缺陷，就会出现资金挪用等问题，甚至这个公益行业也会成为腐败的高发区。”