国有土地和房屋征收存在哪些问题和困难？

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国有土地上房屋征收存在的问题分析

随着城市经济的快速发展，高层建筑如雨后春笋般出现，而新建筑的背后，又会有建筑被拆除，于是就产生了矛盾。新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》为被征收人的利益提供了法律保障，但仍存在一些问题。主要提出了国有土地上房屋征收过程中存在的征收意识、征收公告、征收评估、被征收人补偿安置等问题，并分析了产生这些问题的原因，最后提出了一些建议。

1.国有土地上房屋征收存在的问题

(一)征收人和被征收人的意识问题

首先，从政府的角度来说，一些政府观念陈旧，法律认识存在误区。国有土地上房屋征收的目的是取得被征收房屋的土地使用权，重新规划，实现更大的公共利益。这个目标的实现不是让政府不考虑实际情况加快城市经济建设。这种不切实际的想法在现实生活中主要有两个表现:一是修建的广场、道路极其宽大，政府行政中心过于庞大，要求过高，我们也会看到一些豪华的行政机构在媒体上曝光。二是盲目执行政策和方针，过度开发建设商住楼，档次高，这些问题必然导致房屋征收和土地征收资金短缺。这样就无法保证被征收人的补偿安置，导致部分居民长期无房的问题。一些地方领导不这么认为，认为这是牺牲小我实现小我的必然阶段，少数被征收人的困难是暂时的，应该服从经济发展大局。众所周知，政府发展经济的目的是为了让人民生活得更好，但现在很多政府发展经济是以牺牲人民的幸福生活为代价的，这是不可思议的。

从被征收人的角度来看，被征收人法律意识不强，无法抵御房屋征收实施单位(以下简称被征收人)的恐吓，容易就范。目前的收藏者几乎都是实力雄厚的地产商。它们客观上顺应了政府实现城市发展规划的要求，与地方政府有着千丝万缕的联系。因此，被征收人凭借这种优势，强迫被征收人与其签订“霸王条款”。被征收人害怕被征收人的权力，往往抱着顺其自然的心态接受。其实这样只会增加被征收人的气焰。

(二)发布征收决定和补偿方案的公告。

新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称条例)第十一条规定，“市、县两级人民政府应当及时公布征求意见情况和根据公众意见修改情况。因旧城改造需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县两级人民政府应当组织有被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十三条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后，应当及时发布公告。公告应当载明补偿方案、行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县两级人民政府和房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传解释工作。”征收决定公告的目的是让被征收人了解相关拆迁事项，做好充分准备。现实中，被征收人认为要看到征收公告才能了解征收事项，从而耽误维权行动，征收管理部门认为征收公告已经发布，有证据证明双方在争执，是征收公告形式不规范导致的灾难。然后，征收公告主体不统一，征收部门也发布，征收实施单位也发布。这些是造成问题的原因。

(三)征收过程中的评估

评估机构能否做到公正是影响被征收人利益的关键因素，但现实中评估机构很难做到客观公正，因为房地产评估本身就是一项复杂的活动，主观因素起很大作用是不可回避的事实，这一点我们不得不接受。另外，评估机构与征收管理部门千丝万缕，导致评估机构很难做出准确的评估。另外，评估机构的职责不明确，没有相应的问责机制，给了评估机构和评估师很大的违规机会。

(四)对被征收人的补偿和安置。

对于整个征收过程来说，被征收人最关心的现实问题就是能得到多少补偿。如果补偿能让被征收人满意，就不会有很多征收难和强制征收带来的问题。我国国有土地上房屋征收补偿存在的主要问题有:一是只补房屋，不补代表被拆迁人享有的土地使用权的“土地”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府给予的补偿包括:对被征收房屋价值的补偿；因征收房屋引起的搬迁补偿和临时安置；因征收房屋造成损失的补偿。在中国，我认为房屋征收的本质是将房屋占用的土地使用权收归国有。被拆迁人不仅拥有房屋的所有权，还拥有房屋占用土地的使用权。房屋拆迁时不补“地”而补房，不利于保护被拆迁人的利益。二是赔偿标准比较低。从我国宪法来看，国家为了公共利益征用公民财产时，可以进行“补偿”而不是公平补偿，这是立法的缺陷。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日同类房地产房屋的市场价格。被征收房屋的价值应当由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”我们看到，被拆迁人的房子，只能用“类似房地产的市场价格”来补偿。大家都知道房地产的价格变化很大，使得房子的价值波动很大。还有评估机构与现实中的拆迁单位联系很大，很难做到公正。第三，被拆迁人几乎没有选择拆迁补偿方式的权利。虽然条例规定被拆迁人可以选择货币补偿和产权调换，但实际操作中，被征收人大多选择货币补偿，并不是因为货币补偿多，而大多是因为通过产权调换的房屋地理位置和质量不好。此外，很多被征收人并没有通过产权调换获得现有房屋，这使得被征收人无家可归。

二、国有土地上房屋征收存在问题的原因

(一)立法指导思想不完善，更注重效率而忽视公平。

公民的合法权益只有以法律的形式明确规定，才真正拥有合法权利。2001《城市房屋拆迁管理条例》是《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布前，我国唯一一部规范和管理城市房屋拆迁的法规。与以前的《城市房屋拆迁管理条例》相比，现行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》有许多改进之处。但是，其在立法上的指导思想并没有改变，仍然存在很多问题。现行《条例》更多考虑的是如何在立法上保障城市建设，而较少考虑如何保护被拆迁人的合法权益。对城市建设的效率重视不够，对社会公平重视不够。这一立法指导思想在一定程度上反映了我国现阶段加快城市化进程的客观要求，但与我国建设现代法治社会所倡导的实行法治、保障人权、促进社会公平、发展政治文明的社会发展趋势背道而驰，与我国现行宪法保障人权的社会主义法律精神相冲突。此外，一些地方的《城市房屋拆迁管理条例》仍与现行《条例》不相匹配，未能与时俱进，必然导致拆迁过程中出现不合理、不合法的现象。

公共利益的范围没有明确界定。

新《条例》第二条规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位和个人的房屋，应当对被征收房屋所有人(以下简称被征收人)给予公平补偿。”那什么是公共利益？再来看《条例》第八条。“为了保障国家安全，促进国民经济和社会发展以及其他公共利益，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出征收房屋决定: (一)国防、外交的需要；(二)政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(三)政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境与资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(四)政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；(五)政府根据城乡规划法的有关规定组织实施的旧城改造的需要；(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要“从这些方面可以看出，政府对我们的管辖涉及方方面面。同时也要想到，政府的权利如此之大，法律上如此宽泛的公共利益定义，往往成为一些地方政府为自己谋利的借口。

(3)被征收人在房屋征收过程中处于被动地位。

被征收的人往往处于社会底层。由于他们的社会经济弱势，在房屋征收的利益博弈中处于劣势，不具备响亮的话语权和平等的议价权，更谈不上定价权。近年来，野蛮拆迁等恶性事件频发，严重影响社会稳定，被征收人与当地政府的矛盾日益尖锐，如贵阳普陀巷事件、北京朱事件、辽宁张健事件等。有点良知的人，对被征收人遭受的不公平待遇不满意，也同情张謇式的悲剧。更让他们愤慨的是，被征收人无视国家法律，无视当地政府的违法行政。虽然我国大量的法律法规规定中国公民享有各种权利，但由于人口众多，很多人民权利被人民代表所取代，人民难以发出自己的声音，如知情权、异议权等，这些都是被征收人在征收过程中受到侵害的原因。

(四)评估机构与征管机构有着千丝万缕的联系。

都属于建设系统，评估师考试，执业，日常管理，由建设部门规定。虽然估价机构在法律上是独立的中介机构，但其估价活动的每一个环节都是在当地建设部门的监督和指挥下进行的。如《城市房屋拆迁估价指导意见》第六条规定，市县房地产管理部门应当向社会公布一批资质等级高、综合实力强、社会信誉好的评估机构，供拆迁人选择。入围拆迁评估师的选择必须经过建设部门的把关，不听指挥的评估机构是不会接公司业务的。而且由于我国至今没有权威、中立的房地产价格监测机构，很难形成成熟的房地产市场参考价格，政府制定的参考标准往往是基于多年前的数据。此外，地方政府出于自身利益考虑，在制定评估方法时会对评估方法和范围进行限制，使有利于被征收人的因素无法进入评估范围。这些因素的存在导致房屋征收评估机构对被征收房屋价值的评估结果往往不利于被征收人。

(五)强制征收程序为拆迁单位提供了坚强后盾。

为什么在被征收人和被征收人无法就房屋补偿达成一致的情况下，被征收人的房屋仍被征收？被征收人不会用法律手段吗？新《条例》第二十八条规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又在补偿决定规定的期限内不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”虽然被征收人可以进行行政复议和行政诉讼，但在实践中，一些地方政府的权力很大，对行政复议和行政诉讼的结果影响很大，所以这两种救济方式在实践中作用不大。此外，当政府发现存在不利于城市发展的现象时，可以以行政决定的形式规范其行为，被拆迁人无法用政府赋予的这种强制征收权与政府对抗。征收者往往利用这一点在征收过程中为所欲为，损害被征收人的利益。

第三，完善我国国有土地上房屋征收补偿制度的建议

(一)坚持以保护被征收人合法权益为立法指导思想，完善国有土地上房屋征收与补偿立法。

长期以来，我们坚持效率优先、兼顾公平的原则。中国的经济在不断发展，但是问题也越来越多。这是我们正在改进的地方，所以应该在立法上重点保护被征收人的合法利益，在公平的基础上提高效率。国有土地上房屋征收补偿的根本问题，本质上关系到地方政府是否有权处置被征收人合法拥有的不动产，以及如何处置被征收人的私有不动产。非国有财产的处置往往涉及到此类财产的征收或征用，这是一个极其严重的法律问题。所以这些必须以法律的形式来确定，而不是以行政法规的形式。我们应该有一个完善的法律体系来规范国有土地上的房屋征收活动，而不是以行政法规的形式。以行政法规的形式设定被征收人财产的处置方式是不合适的，也是极其严重的。因此，有必要制定一部兼顾城市建设效率和社会公平的《国有土地上房屋征收与补偿法》。

(2)积极探索公共利益的范围，逐步实现公共利益的界定。

王黎明教授认为，公共利益是一个类似于诚实、信用、公序良俗等概念的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。公共利益的范围很广，公共利益的概念在一定意义上是主观的。因此，在物权法中界定公共利益的概念是非常困难的，只希望通过物权法来规定公共利益。因此，宪法中对公共利益的抽象表述仍应在物权法中予以维持，不需要以积极的界定和消极的排除来界定公共利益的内涵。但是，物权法应当通过规定一些必要的程序和制度来防止公共利益的滥用。在梁慧星研究员主持的物权法草案中，“公共利益”一词是通过列举来定义的。草案第四十八条规定，所谓公共利益，是指公共道路交通、公共卫生、灾害预防、科学文化教育、环境保护、文物古迹和风景名胜保护、公共关系水源和引水排水区域保护、森林保护以及国家法律规定的其他公共利益。征用不适用于商业目的。受专家启发，我认为应该在一些发达地方探索实践“公共利益范围”，试行审查控制机制，条件成熟时出台地方立法。当地方政府总结和探索出来的公共利益被证明是“合法合理”的时候，公共利益就会在法律上得到明确的界定。所以，明确界定大众的利益需要一段时间，不能急于求成。

(3)加大宣传力度，保证公众的知情权和异议权。

中国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。虽然法律规定了我国公民有知情权和异议权，但是很多地方并没有做好宣传，所以我们还是要加大宣传力度，保证公众的知情权。在国有土地上房屋征收的过程中，更应该注意。比如，建设项目按规划经法定程序批准后，相关职能部门要召集被征收地段的居民，讲解有关拆迁的法律法规。征收管理部门作出征收决定后，应当以规范的形式公布征收内容、征收范围和征收期限。政府要做好拆迁宣传，让群众特别是征收户了解和认识政府征收工作，把知情权还给群众。制定征收决策方案前要善于听取群众意见，与被征收人进行面对面的沟通，可以建立听证制度，特别是听取被征收人的意见。我们应该耐心细致地说服和解释他们的不同观点。征收决定方案制定后，被征收人有权陈述反对意见。对无法达成征收补偿安置协议的，在实施强制征收或依法申请人民法院强制征收前，要严格遵循合理程序，依法作出裁定，慎用强制征收措施。

(四)规范房屋评估，公平公正的拆迁评估是减少征收矛盾的重要保障。

由于评估机构与征收机构有着千丝万缕的联系，评估机构在评估过程中是不公平的，因此评估机构应该由更专业的机构来服务，该机构不应受征收机构的影响，也不应与被征收人有利益联系。就像民事诉讼和刑事诉讼中的回避制度一样，法官与所审理的案件没有利益联系，只有这样才能做出公正的判决。因此，在确定催收机构时必须遵循公开透明的原则。从法律角度讲，当违反征收评估机构由被征收人投票决定或由征收拆迁当事人抽签决定的规定时，无论评估结果是否公正，被征收人都会有理由认为评估结果不公正。因此，在确定评估机构时，必须遵循公开透明的原则。没有程序正义，就不可能产生实体正义。仅有一个公正的机构是不够的，它必须严格按照原则行事。我国新制定的《条例》明确规定，房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地进行房屋征收评估，任何单位和个人不得干涉。这一原则应贯穿于鉴定的始终，违反这一原则者应严格追究鉴定机构和工作人员的法律责任。其次，估价机构在估价过程中应坚持估价原则:遵循法定原则，估价应以估价对象的合法使用和合法处置为前提；遵循最高最好的使用原则；遵循替代原则，要求估价结果不得明显偏离同等条件下类似房地产的正常价格；遵循估价时点原则，要求估价结果应为估价对象在估价时点的客观合理价格或价值。只有这样，被拆迁人的利益才能真正得到保障。

(5)规范强制征收，提高补偿标准，完善补偿安置制度。

在未来的国有土地上房屋征收与补偿安置制度中，被征收人能够获得公平合理的补偿，也是解决征收矛盾的重要途径。我认为，首先要把被征收房屋占用的土地使用权纳入补偿范围，做到房屋和土地两不误。其次，要提高补偿标准。现在房价飞涨，买个房子就12万以上，或者几百万，几千万，甚至上亿。无论你在哪里拥有一套房子，都相当于拥有了一个可以遮风挡雨的地方。如果房子被征收，没有足够的资金，你很难找到好的住处。所以，提高补偿标准，你不仅要补偿它的实际价值，还要综合考虑各种因素，比如地段、环境、用途、面积等。再次，是保障被征收人选择补偿安置方式的权利。如果被征收人选择产权置换，征收单位要保证他们为被征收人提供的房屋已经存在，并保证房屋质量，也就是说在征收前要对被征收人进行安置，减少房屋强制征收的发生。最后，要继续完善我国城市居民保障体系，做好居民生活保障工作。

结论:城市发展离不开征用。城市发展可以满足居民的居住需求，提高居民的生活水平，但有发展就有牺牲。在城市发展过程中，要注意被征收人的保护，尽量减少他们的牺牲，真正实现居民的安居乐业。

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